انفوبلس تتتبع المسار التفاوضي في سوريا منذ 2011.. ماذا تعرف عن قرار مجلس الأمن 2254؟
انفوبلس/ تقارير
رغم المحاولات المبكرة والمتنوعة التي بذلها الفاعل السوري، عبر العديد من الوثائق والمبادرات، إلا أن الحل السياسي في سوريا تم تأطيره فعلياً وتحديد معالمه من خلال الجهود الأممية والقرارات الدولية. انفوبلس سلّطت الضوء على المسار التفاوضي هذا منذ اندلاع الأزمة عام 2011 وشرحت بالتفصيل أبرز المفاوضات التي حصلت بدءاً من بيان جنيف عام 2012 مروراً ببيان فيينا عام 2015 ثم إلى التطورات التي قادت إلى مسار أستانا عام 2017 وصولاً إلى المبادرة الأردنية وورقة اللاورقة.
بيان جنيف
مثّلت مبادرة المبعوث الأممي كوفي عنان في فبراير/شباط 2012، بداية التدخل الدولي الأممي الملموس على صعيد الحل السياسي، والذي أسفر بدايةً عن خطة من 6 نقاط، تطورت لاحقا إلى ما بات يُعرف بـ"بيان جنيف" الذي صدر في 30 يونيو/حزيران 2012، عن "مجموعة العمل من أجل سوريا"، وحظي بتأييد مجلس الأمن.
تمت صياغة "بيان جنيف (2012)" بعناية فائقة، وخلال الفترة من 2012 – 2015 كان المرجع والإطار الوحيد للحل السياسي في سوريا.
ومع أنه نص بوضوح على تشكيل "هيئة حكم انتقالية" كاملة الصلاحيات، وانتخابات ودستور، إلا أنه نص أيضا على أن تنفيذ هذه الخطوات يجب أن يتم بالحوار والشراكة مع ممثلي حكومة النظام السوري.
ولم تكن الأطراف السورية المتنازعة هي وحدها غير المتفقة كليا مع بيان "جنيف1″، بل إن أطراف المجتمع الدولي نفسها التي شاركت في صياغة البيان وأيدته في مجلس الأمن، تبين أنها هي الأخرى منقسمة حول آليات تنفيذه وتفسير بنوده، مما أفشل تطبيقه.
وتجلى هذا الفشل في مفاوضات "جنيف 2” (فبراير/شباط 2014) التي رعتها الأمم المتحدة بين النظام والمعارضة، وانتهت إلى عدم وجود أرضية لتحقيق تقدم في مسار الحل السياسي وفق بيان جنيف1.
وفي جنيف 2 تجاوز المجتمع الدولي مفردات الحل السياسي التي اختطها لنفسه في بيان "جنيف1″، وتبني صياغات أظهرت ميلا تدريجيا نحو تمييع مطلب "هيئة الحكم الانتقالية" كمدخل للحل السياسي، والإشارة بدلا من ذلك إلى هذا البند كمطلب اختياري إلى جانب وسائل أخرى، كما تنص وثائق البيان.
وبدأت أولويات أخرى تأخذ مكانها في مساق الحل السياسي في سوريا مثل مكافحة الإرهاب والانتخابات والدستور والقضايا الإنسانية، بالإضافة إلى تفاصيل إشكالية بدأت تشغل مساحة واسعة في نقاشات الحل السياسي في سوريا، مثل: مصير وصلاحيات الرئيس بشار الأسد وصلاحيات هيئة الحكم الانتقالية وشمولها للأجهزة الأمنية والعسكرية.
ورافق هذه التحولات في الجانب السياسي تطورات لا تقل أهمية في الجانب الميداني تمثلت بسيطرة المعارضة السورية على نقاط إستراتيجية مثل مدينة إدلب وإعلان روسيا تدخلها العسكري إلى جانب النظام في سبتمبر/أيلول 2015.
بيان فيينا
شكل بيان فيينا الذي صدر في أكتوبر/تشرين الأول عام 2015 عن "المجموعة الدولية لدعم سوريا (آي إس إس جي)" نوعا من إعادة تشكيل مرجعية الحل السياسي.
ونصت جميعا على الهوية العلمانية لسوريا، ومرجعية "بيان جنيف (2012)"، وانتخابات حرة ودستور جديد، ولكن بدون ذكر البدائل أو الإجراءات المترتبة على عدم تنفيذ هذه البنود في الفترة الزمنية المقررة ما جعل الطريق مفتوحا أمام عرقلتها والفشل في تنفيذها.
كما تم إغفال مصير رئيس النظام، والتأكيد على إشراك ممثلين عن النظام كطرف في الحل، عبر استخدام عبارة "الموافقة المتبادلة"، كشرط لتشكيل "هيئة الحكم الانتقالية" التي نص القرار عليها كوسيلة من ضمن وسائل أخرى يمكن العمل عليها، وليس الوسيلة أو المدخل الوحيد للحل، واستبدلت خطوة "ضمان الهدوء والاستقرار"، بمقاربة أضيق تتضمن "وقفا غير شامل لإطلاق النار" يستثني المجموعات الإرهابية.
تطورات قادت الى استانا
في ضوء عجز الأمم المتحدة، وتغير موازين القوى على الأرض والظروف المحيطة بالشأن السوري، انطلق في يناير/كانون الثاني 2017 مسار أستانا الذي رعته روسيا وضم كلا من تركيا وإيران ليشكل النقلة الجديدة في مسار الأحداث في سوريا.
ركز هذا المسار في بدايته على تثبيت وتوسيع وقف إطلاق النار، لينجح أخيرا في الجولة الرابعة من محادثات استانا (مايو/أيار 2017) بتحقيق تقدم ملموس في هذا الجانب عبر توقيع "اتفاق مناطق خفض التصعيد".
وجاء هذا التقدم مقرونا بتوسع دور مسار أستانا وتداخله مع الحل السياسي، وصولا إلى عقد مؤتمر الحوار الوطني السوري في سوتشي (يناير/كانون الثاني 2018)، واعتماد مخرجاته كمرجع أو إطار للحل السياسي إلى جانب القرار 2254 (سيتم شرحه بالتفصيل في قادم الأسطر) ثم إلى تشكيل اللجنة الدستورية (سبتمبر/أيلول 2019).
أسفر مسار أستانا بجولاته الـ21 -والتي كانت آخرها في يناير/ كانون الثاني 2024-، عن تبلور مرجعية واقعية ميدانية تعكس رؤية روسيا للحل عبر تعزيز سيطرة الأسد وبسط نفوذه في سوريا واستثمار التقدم العسكري بتحويله إلى منجز سياسي وتمكين إيران كطرف أساسي في وقف إطلاق النار والعملية السياسية، في ترجمة عملية للانحراف عن بنود "بيان جنيف"، الذي أقر في بياني فيينا والقرار 2254.
في هذه الأثناء كان المبعوث الأممي دي ميستورا يحاول الدفع بمقاربته الخاصة للحل التي عرفت بمقاربة السلال الأربع (هيئة الحكم، الدستور، الانتخابات، الإرهاب) ليعلن عنها بشكل رسمي في محادثات جنيف4 (فبراير/شباط 2017).
وتخلى دي ميستورا لاحقا عن بند "هيئة الحكم الانتقالية" وركز على الإرهاب والدستور والانتخابات، في تماهٍ مع الرؤية الروسية ومسار أستانا الذي حيد "هيئة الحكم الانتقالية" و"الحوار الوطني" و"البيئة الآمنة" واكتفى من جميع الطروحات والقرارات الدولية ببند "الدستور" و"الانتخابات"، كأساس لعملية سياسية في سوريا، تجري تحت سلطة النظام.
اللجنة الدستورية
شكلت خطوة الإعلان عن اللجنة الدستورية السورية في سبتمبر/أيلول 2019 على هامش قمة روسية تركية إيرانية، النقلة التالية في مسار الحل السياسي في سوريا، بعد أن واجهت العديد من العثرات بسبب الخلاف على دور الأمم المتحدة، ورئاسة اللجنة، وصلاحيات عملها، والقواعد الإجرائية الخاصة بها.
وكانت هذه محاولة من روسيا للاستئثار بهذا المسار وتطويعه لرؤيتها للحل بشكل كامل، ولكن الأمم المتحدة حسمت الخلافات المبدئية عبر وثيقة أممية (إس/2019/775).
ونصت تلك الوثيقة على مرجعية اللجنة لـ "بيان جنيف" وبنوده الـ12 وليس سوتشي وأستانا، وهذا من شأنه أن يعيد الاعتبار -ولو بعد حين- لخطوة "هيئة الحكم الانتقالية"، ويقطع الطريق أمام محاولات حصر الحل السياسي في سوريا بدستور وانتخابات لا تفضي لتغيير سياسي حقيقي.
تميز هذا المسار بالمشاركة الرسمية والفاعلة للمجتمع المدني الذي خصصت له ثلث مقاعد اللجنة الدستورية إلى جانب كتلتي النظام والمعارضة.
مع ذلك وعلى مر نحو 4 أعوام من عمر اللجنة (2019 – 2022)، و8 جولات من اجتماعاتها، لم تفلح الأطراف الثلاثة، (المعارضة، النظام، المجتمع المدني) بكتابة مادة واحدة من الدستور الجديد للبلاد، فيما وصف بيدرسون القسم الأعظم منها بأنها "مخيبة للآمال"، ليدخل بعدها هذا المسار -الذي اختزلت فيه كل جهود الحل السياسي- في حالة جمود، شأنه شأن المشاريع والمسارات التي سبقته، دون أن يفضي إلى تقدم ملموس في عملية انتقال أو تحول سياسي في سوريا.
وعلى العكس؛ فخلال هذه الفترة وسع النظام من مساحة نفوذه ورسخ قبضته على مقاليد الأمور في مناطق سيطرته، وبادرت العديد من الدول للانفتاح عليه، وبدأت أزمات إضافية بتصدر عناوين المشهد السوري، مثل الواقع المعيشي، والكبتاغون، وتزايد أعباء اللاجئين، وغيرها من تبعات غياب الحل السياسي.
كما تواجه عملية تفعيل مسار اللجنة الدستورية حاليا اعتراضا على مكان انعقاد الاجتماعات حيث ترفض كل من روسيا والنظام عقد لقاءات اللجنة الدستورية في جنيف/سويسرا -بعد أن شاركت بفرض عقوبات على روسيا بسبب الحرب في أوكرانيا- بحجة أنهم يعتبرونها مكانا غير محايد.
كانت روسيا من أشد المتحمسين للمضي بمسار الدستور لدرجة أنها أقدمت في أول جولات أستانا (يناير/كانون الثاني 2017) على توزيع مسودة دستور مقترح من طرفها على وفود المعارضة والنظام لمناقشته.
لكن هذا الحماس انقلب إلى دور معرقل بمجرد دخول الأمم المتحدة على خط عمل اللجنة الدستورية وربطها بمرجعية "بيان جنيف"، وهذا ما يفسر سلوك النظام وحلفائه الذي يؤشر لعدم رغبتهم باستمرار عمل اللجنة الدستورية.
مقاربة خطوة مقابل خطوة
وفي معرض البحث عن مخرج من هذا الوضع المتأزم برزت مقاربة "خطوة مقابل خطوة" والحل "المتدرج" للأزمة السورية كآلية بديلة للتعامل مع الوضع في سوريا، تتضمن التركيز على سلوك النظام لا رحيله، وتقديم الحوافز له في مقابل التعاطي بإيجابية مع القرارات الدولية والعملية السياسية، وقد اقترح بيدرسون نفسه العمل وفق هذه المبادرة بعد تعطل مسار اللجنة الدستورية.
وبقدر ما مثلت مقاربة "خطوة مقابل خطوة" محاولة للخروج من حالة الجمود التي تمر بها العملية السياسية، فقد جسدت أيضا خيبة أمل بيدرسون كما جسدت مقاربة السلال الأربع فشل سلفه ستيفان دي ميستورا من قبل، الذي استقال في نوفمبر/تشرين الثاني 2018.
فسرعان ما تحولت مقاربة "خطوة مقابل خطوة" من مقاربة للحل في سوريا، إلى مدخل وغطاء للعلاقات العربية مع النظام السوري، كلٌّ على طريقته، والذي بلغ ذروته بعد زلزال فبراير/شباط 2023، مفضياً إلى تطبيع علاقات النظام الدبلوماسية مع معظم دول المنطقة، وعودته إلى الجامعة العربية في مايو/أيار 2023، وتشكيل لجنة الاتصال الوزارية العربية للإشراف على الحوار مع النظام.
إلا أن المبادرة والجهد الأبرز ضمن نهج "خطوة مقابل خطوة" تم التعبير عنه من خلال "المبادرة الأردنية" في يونيو/حزيران 2023، التي تطورت عن "ورقة اللاورقة" التي تقدم بها الأردن في 2021 (سيتم شرحها ايضا بالتفصيل في قادم الاسطر)
المبادرة الأردنية
تعتبر "المبادرة الأردنية" -التي تتمتع بدعم ومشاركة العديد من الدول- أن القرار 2254 هي أفضل السبل للمضي قدماً، وفي نفس الوقت تقرر أن "تغيير النظام ليس هدفا فعالا"، وتنتهي إلى أن الخطوات المتوقعة من دمشق وحلفائها هي "سحب جميع القوات العربية المقاومة غير السورية من البلاد، مقابل "انسحاب جميع القوات الأجنبية والمقاتلين الأجانب من جميع الأراضي السورية التي دخلوها بعد 2011 بما في ذلك مناطق شمال شرقي سوريا وقاعدة التنف الأميركية، ورفع العقوبات، وتمويل المانحين لإعمار سوريا".
ورغم الزخم الذي أحاط بالمبادرة الأردنية فإنه لم تمض بضعة شهور قبل أن تتداول أنباء عن تعليق اجتماعات ممثلي النظام واللجنة الوزارية للجامعة العربية، نتيجةً لعدم إحراز تقدم حقيقي في نهج الحل الجديد، وفشل المحادثات اللبنانية السورية حول عودة مئات الآلاف من السوريين اللاجئين في لبنان.
واليوم وبعد مرور ما يزيد على السنة من طرح هذه المبادرة الأردنية، لم يتمخض هذا المسار عن تقدم ملموس في مسار الحل أو معالجة المشكلات التي على أساسها تم تبني هذا النهج.
ليدخل مسار الحل في سوريا من جديد في حالة جمود، عززها هذه المرة ظهور أزمات أخرى احتلت الصدارة على سلم أولويات الاهتمام العالمي والإقليمي مثل تطورات الحرب في أوكرانيا والحرب في غزة.
قرار 2254 لمجلس الأمن
بينما فاجأت التطوّرات الميدانية التي بدأت فجر الأربعاء الماضي من مدينة حلب شمال سوريا، وامتدت إلى حماة في وسطها عقب دخول "هيئة تحرير الشام" برفقة فصائل إرهابية مسلّحة إلى المدينتين، العالم، عاد الحديث عن حل يكمن في "قرار مجلس الأمن 2254".
فما هو هذا القرار؟
صدر القرار رقم 2254 في ديسمبر/كانون الأول من عام 2015، ومفاده أن الشعب السوري هو المخول الوحيد في تقرير مصير بلاده.
كما نص على ضرورة قيام جميع الأطراف في سوريا بتدابير بناء الثقة للمساهمة في جدوى العملية السياسية ووقف إطلاق النار الدائم.
ودعا جميع الدول إلى استخدام نفوذها لدى الحكومة السورية والمعارضة للمضي قدما في عملية السلام وتدابير بناء الثقة والخطوات نحو وقف إطلاق النار.
كذلك شدد على دعم عملية سياسية بقيادة سورية تيسرها الأمم المتحدة، وتقيم في غضون 6 شهور حكما ذا مصداقية يشمل الجميع ولا يقوم على الطائفية وتحدد جدولا زمنيا وعملية لصياغة دستور جديد.
وناشد الأطراف إلى السماح الفوري للوكالات الإنسانية بالوصول السريع والآمن ودون عوائق إلى جميع أنحاء سوريا، والسماح للمساعدات الفورية والإنسانية بالوصول إلى جميع المحتاجين، لا سيما في كل المناطق المحاصرة التي يصعب الوصول إليها، وإطلاق سراح أي شخص محتجز بشكل تعسفي، وبخاصة النساء والأطفال.
كما أكد على الحاجة الماسة إلى بناء الظروف للعودة الآمنة والطوعية للاجئين والمشردين داخليا إلى ديارهم وإعادة التأهيل للمناطق المتضررة، وفقا للقانون الدولي، بما في ذلك الأحكام المعمول بها في الاتفاقية والبروتوكول المتعلق بمركز اللاجئين، والأخذ بعين الاعتبار مصالح البلدان التي تستضيف اللاجئين.
البيت الأبيض يعيد القرار للواجهة
وبسبب تسارع التطورات الميدانية خلال الأيام الأربع الماضية، عاد الحديث عن هذا القرار وماهيته. إذ أعرب المتحدث باسم مجلس الأمن القومي الأميركي، شون سافيت، عن قلق بلاده بشأن التطورات الأخيرة في سوريا، مشيرا إلى أن الولايات المتحدة تتابع الوضع عن كثب، وتجري اتصالات مع عواصم المنطقة خلال الـ 48 ساعة الماضية.
ورأى في بيان، إلى أن رفض الحكومة في سوريا المستمر للانخراط في العملية السياسية المنصوص عليها في قرار مجلس الأمن الدولي 2254 واعتمادها على دعم روسيا وإيران قد أدى إلى الانهيارات الحاصلة في خطوط النظام شمال غرب سوريا، وفق تعبيره.
كما شدد البيت الأبيض على دعوته إلى خفض التصعيد وحماية المدنيين والمجموعات الأقلية، مع التأكيد على ضرورة إطلاق عملية سياسية جدية وقابلة للتطبيق لإنهاء الحرب وفقا لقرار مجلس الأمن الدولي 2254.
ورقة اللاورقة
في تموز/ يوليو 2024 قدمت 8 دول أوروبية طلباً إلى مسؤول السياسة الخارجية والأمن في الاتحاد الأوروبي جوزيب بوريل من أجل إجراء مراجعة لإستراتيجية الاتحاد تجاه الوضع في سوريا، والتي كان قد تبناها في نيسان/ إبريل 2017.
وهذه الدول هي: إيطاليا والنمسا واليونان وقبرص والتشيك وكرواتيا وسلوفينيا وسلوفاكيا.
وقد تم تقديم الطلب عَبْر وثيقة حملت اسم اللاورقة وصفت في مقدِّمتها المبرِّرات الداعية لمراجعة الإستراتيجية الأوروبية، وأوردت 10 مقترحات ينبغي مناقشتها وتعديل الإستراتيجية على أساس الأجوبة عنها، ووضعت الأهداف الكبرى التي تسعى لتحقيقها عَبْر الإستراتيجية الجديدة المتوقَّعة.
لقد تضمّنت وثيقة "اللاورقة" بشأن الوضع في سوريا 10 مقترحات لمناقشتها في اللجنة السياسية والأمنية التابعة للاتحاد الأوروبي، تم تقديمها على شكل أسئلة وليس وَفْق صيغة مباشِرة، وتدعو إلى ما يلي:
1. إعادة تقييم صلاحية الأهداف الستة التي حددتها الإستراتيجية.
2. تعيين مبعوث أوروبي خاص لسورية لزيادة القدرة الدبلوماسية للاتحاد.
3. إعادة تقييم دور وقدرة المعارضة السياسية التي يدعمها الاتحاد من خلال صندوق مبادرة السلام.
4. ضرورة موازَنة نهج الاتحاد تجاه الأطراف السورية؛ بحيث يستمر بدعم "المعارضة المعتدلة" بينما يبقى على مسافة من النظام السوري.
5. تقييم دور القطاع الخاص، وإمكانية الاتفاق على أن دعم مرونة عمله في البلاد، وخاصة الشركات الصغيرة والمتوسطة هو أمر ضروري.
6. التفكير في استكشاف وتطوير أدوات القوة الناعمة، مثل الدبلوماسية الثقافية.
7. مدى فعالية معالجة الآثار السلبية غير المقصودة للعقوبات على السُّكّان، ومعالجة مشكلة الامتثال المفرط في النظام المصرفي، وسُبل تطوير نهج الاتحاد الأوروبي للتعافي المبكر لتلبية احتياجات السوريين على المدى الطويل.
8. تعزيز الانخراط الإستراتيجي مع دول المنطقة التي قررت إعادة التواصُل مع النظام.
9. تعزيز التعاون مع المبعوث الخاص للأمين العام لأمم المتحدة إلى سورية غير بيدرسون لدعمه في عمله، وكذلك استئناف عمل اللجنة الدستورية وفقاً لقرار مجلس الأمن رقم 2254 (2015).
10. سُبُل مساهمة الاتحاد بشكل أفضل في تحقيق شروط العودة الآمنة والطوعية والكريمة للاجئين السوريين إلى بلادهم.
وخُلاصة هذه الورقة، إنّ تقديم اللاورقة بصيغة أسئلة للمناقشة يدلّ على الصعوبة التي تشعر بها الدول الموقِّعة عليها، لذا لم تخاطر بطرحها على صيغة مقترحات مباشرة، كما يُشير ذلك إلى افتقار هذه الدول لصورة واضحة حول آليات تنفيذها، وهو ما يزيد من ضعف موقفها حين بَدْء مناقشتها.
