135 مذكرة بتنفيذ 30%.. مذكرات التفاهم في العراق بيان بروتوكولي شكلي يُبرز هشاشة التخطيط الإداري
انفوبلس/..
المئات من مذكرات التفاهم عقدها العراق منذ عام 2003 وحتى الآن، في مجالات مختلفة شملت الاستثمار والطاقة، والنقل والتعليم، وغيرها من القطاعات، ومع كل مذكرة تُوقَّع مع دولة معينة تُعرض كإنجازات تنموية واعدة، لكن في الواقع، نادرًا ما تتحول هذه التفاهمات إلى خطوات عملية، فالكثير من هذه المذكرات بقيت مجرد بيان بروتوكولي شكلي لم يصل مرحلة التنفيذ.
*ما هي مذكرات التفاهم؟
تُعد مذكرة التفاهم واحدة من أبرز الأدوات الدبلوماسية الحديثة التي تستخدمها الدول والمؤسسات للإعلان عن رغبتها في التعاون في مجالات مختلفة، دون أن يُلزمها ذلك قانونيًا منذ اللحظة الأولى. وبحسب التعريف القانوني الدولي، فإن هذه المذكرة تمثّل اتفاقًا أوليًا غير ملزم، يُراد منه رسم الخطوط العامة للتعاون المستقبلي، دون الدخول في تفاصيل تعاقدية تفرض التزامات قابلة للتقاضي أو التنفيذ.
يُقابل مذكرة التفاهم بصيغتها المرنة، العقد الملزم الذي يُصاغ عادة ببنود واضحة ومحددة، تُبيّن التزامات كل طرف وحقوقه، وتُرفق بجداول زمنية، وخطط تمويل، وآليات رقابية، مما يجعل منه وثيقة قانونية قابلة للتطبيق تستند إلى القوانين الوطنية أو الدولية.
ورغم أن بعض المذكرات كان يمكن تحويلها لاحقًا إلى اتفاقات مُلزِمة، إلّا أن غياب الإرادة الجدية وافتقار الجهاز الإداري إلى البنية التنفيذية اللازمة، جعل كثيرًا منها يُطوى قبل أن يصل حتى إلى مرحلة التفاوض أو تشكيل اللجان المشتركة. وبذلك انتهى بها المطاف في الأرشيف، كوثائق لم تبدأ مسيرتها أصلًا.
*كم مذكرة وقع العراق؟
وقّع العراق ما لا يقل عن 135 مذكّرة تفاهم مع دول عدّة بمقدمتها تركيا، لكن التقديرات تشير إلى أن نسبة التنفيذ الفعلي لهذه المذكرات تتراوح بين 30 و40% فقط.
وبحسب بيانات غير رسمية مستخلصة من تقارير برلمانية ومراسلات وزارية ووثائق صادرة عن جهات تنفيذية، بلغ عدد مذكرات التفاهم التي أبرمها العراق حتى أيار/مايو 2025 ما لا يقل عن 135 مذكرة. وجاء التوزيع الجغرافي الأبرز كما يلي: تركيا (63 مذكرة)، مصر (38)، إيران (14)، روسيا (16)، الولايات المتحدة (3)، وألمانيا (ما بين 2 إلى 3 مذكرات). ورغم ضخامة هذه الأرقام، فإن الواقع يشير إلى أن الغالبية العظمى منها لم تُترجم إلى اتفاقات فعلية، وبقيت خارج حيّز التنفيذ.
وتشير تقديرات اقتصادية، إلى أن نسبة التنفيذ الفعلي لهذه المذكرات تتراوح بين 30 إلى 40% فقط، وهي نسب تختلف باختلاف القطاعات والجهات المعنية. في بعض الملفات الحساسة مثل السكك الحديدية، والنقل البحري، والطاقة المتجددة، لا تتجاوز نسبة التنفيذ 10%، رغم التصريحات المتكررة والتغطية الإعلامية المكثفة.
وتتحدث التقديرات، عن عدد كبير من المشاريع المتفق عليها ضمن هذه المذكرات تم إلغاؤه أو التخلي عنه لأسباب مختلفة، أبرزها غياب دراسات الجدوى أو تجاوز المدد الزمنية المحددة ضمن خطط التنمية الوطنية.
*التعاون الثلاثي.. دليل واضح
ومن أبرز الأمثلة ما جرى في ملف التعاون الثلاثي بين العراق ومصر والأردن عام 2021، والذي شهد توقيع مذكرات تفاهم في مجالات الكهرباء والبنية التحتية والإسكان. ورغم الزخم السياسي والإعلامي، لم تُترجم هذه المذكرات إلى عقود ملزمة، وبقيت مجرد وعود مؤجلة.
والحال نفسه تكرر مع مذكرة التفاهم التي وُقّعت مع شركة سيمنز الألمانية في عام 2019 لتطوير قطاع الطاقة. المشروع، رغم أهميته، بقي معلقًا لسنوات بسبب انعدام التنسيق بين السلطات التشريعية والتنفيذية، إضافة إلى الضغوط السياسية والإقليمية التي أعاقت تنفيذه.
أما التعاون مع تركيا، الذي يحتل المرتبة الأولى من حيث عدد المذكرات، فلا يزال محدود النتائج. فملفات شائكة مثل المياه والحدود تُعرقل الوصول إلى اتفاقات شاملة، فيما لم يتم تحديث مذكرات تعود إلى الفترة بين 2007 و2010، ما يكشف عن ضعف واضح في نظام المتابعة والتنفيذ.
وتبرز جوانب الخلل في هذا الملف، عدم وجود قاعدة بيانات وطنية موحدة توثّق المذكرات الموقعة والمنفذة وغير المنفّذة. هذا الغياب يؤدي إلى فوضى إدارية حقيقية، ويجعل الوثائق عرضة للإهمال أو الإلغاء بمجرد تغيير الوزير أو الفريق المفاوض، دون مرجعية مؤسسية مستقرة.
*طمس وتلاعب إداري!
أكّد تقرير ديوان الرقابة المالية الاتحادي لعام 2023 هذه المخاطر، مشيرًا إلى أن غياب قاعدة بيانات وطنية يمنع أي رقابة فعالة على هذه المذكرات، ويجعلها عرضة للطمس أو التلاعب الإداري، ما يُفقدها قيمتها القانونية والتنفيذية.
في قلب هذه الإشكالية يكمن ما يمكن وصفه بـ”التساقط المؤسسي الممنهج”، حيث فشل العراق منذ عام 2003 في تحويل مذكرات التفاهم إلى اتفاقات قانونية وتنفيذية فعّالة. ويعود هذا الإخفاق إلى هشاشة في التخطيط الإداري، واضطراب سياسي دائم، وغياب إرادة مؤسساتية واضحة، في ظل انعدام منظومة رقابية فعّالة تربط بين النوايا المُعلنة والنتائج الفعلية، وبين الاتفاقات والتطبيق العملي.
تقارير الهيئة الوطنية للنزاهة، لا سيما تقرير عام 2017، وثّقت انتشار الابتزاز الإداري والتأخير المتعمّد في إطلاق مشاريع استثمارية كبيرة. ويزداد الأمر تعقيدًا في المشاريع التي تحتاج إلى تمويل ضخم أو تتعلق بقطاعات حساسة، حيث تواجه الشركات ضغوطًا لتعديل الشروط أو رفع كلف التنفيذ، لصالح أطراف متنفذة.
وتُعد وزارة الصناعة من أبرز الوزارات المتأثرة بهذه الظواهر، حيث تُبرم العديد من مذكرات التفاهم مع وفود سياسية أو تجارية، دون أن تتوافر لديها فرق تنفيذية مؤهلة لمتابعة هذه الاتفاقات. وبحسب تقرير صادر عن المعهد الإصلاحي الاقتصادي العراقي عام 2022، لم يُنفّذ أكثر من 70% من تلك المذكرات ضمن الفترة الزمنية المتفق عليها.
يتفاقم الوضع مع ظاهرة ترحيل المسؤوليات بين الحكومات، إذ يتم توقيع بعض المذكرات في أواخر عمر حكومة ما، لتبقى معلّقة بعد تشكيل الحكومة التالية، دون وجود التزام قانوني يُجبر الإدارات الجديدة على المتابعة. وتشير بيانات الأمانة العامة لمجلس الوزراء إلى أن عددًا من قرارات التنفيذ تعطّلت بسبب تغيّر الوزراء، أو اختلاف التوجهات السياسية بين الحكومات المتعاقبة.
